关键词：贫困地区　教育投资体制　教育宏观调控　教育成本补偿

　　我国教育投资体制自建国初50年代实行的集中统一体制和1957-1979年期间实行的“条块结合、块块为主”的管理体制之后，1980年开始实行“划分收支、分级包干”的新财政体制，这不仅对缓解中央财政的紧张具有积极作用，并且对地方投资办教育也是极大的激励。1984年、1986年我国又先后开征了专门用于中小学的农村教育费附加和城镇教育费附加，1985年中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，进一步明确基础教育实行“分级办学、分级管理”的体制，井提出了以国家为主体，社会、企业和个人等多渠道筹措教育经费的措施和办法。这一系列改革措施给我国地方教育发展注入了新的活力，从此我国的教育发展有了新的支持机制。

　　对于贫困地区来说，上述改革措施为其教育发展创造了有利条件，1986年《中华人民共和国义务教育法》的颁布和实施，更出现了历史上前所未有的良好局面。笔者曾于1997年和2000年两度考察重庆市三峡库区一些国家或省级贫困县。他们都在紧锣密鼓地实施“普九”，准备迎接验收检查。1997年调查时，发现他们一方面在抱怨农村教育经费极度匾乏，另一方面仍然不遗余力地筹措教育经费，特别贫困的乡镇甚至以向每个村民集资（实为“摊派”）3元、5元、10元、100元不等的方式兴建或改建村级小学或乡中心小学。2000年考察时，有的县“普九”已验收合格。笔者所见已是“最好的建筑是学校”的新景观，校内的教学设施也正在向城市学校水平趋近。此情此景让人惊喜。

　　然而，惊喜之余也发现落后地区的教育困难重重，其首要的仍是教育经费极度匾乏。各县每年已拿出全县财政的50％以上、乡镇拿出80％以上用于教育支出。但毕竟全县财政和乡镇财政的总数有限。以奉节县为例，1999年财政经常性收入为8451万元，在此基础上的教育经费比例能够维持教职工的工资已算万幸。奉节县1999年小学生生均事业费仅为235元，主要用于教师工资，预算内生均公用经费仅为4．80元。在非常贫困的山区还远低于此。有些已通过“普九”验收的乡镇和县的教育干部颇有难言的苦衷。如巫山县刚刚通过“普九”验收，教育局机关正常工作的电话费用已无力承受；奉节县近年来累计财政赤字3829万元，政府也有难处，“普九”验收过后紧缩开支势在必然；有的地方靠农民集资建起了学校，但学校的进一步发展终究不能依靠本来就囊中羞涩的农民承担；有的地方靠三峡库区建设中的对口支援政策或者“希望工程”等外部输血方式筹建了学校，但总是靠外援也不是长远之计。

　　笔者调查上述贫困地区时还发现，1999年开始的高校扩招极大地刺激了政府和民众的办学热情。在多年业已形成的城乡人口流动、社会人事等制度禁铜条件下，青年学生唯有通过高考这一相对公平、凭自身努力的竞争而走上摆脱贫困、改变身陷山区处境的绿色通道。在这种情况下，“应试教育”获得强有力的社会支撑，地方政府也把高考视为教育工作的头等大事。于是，地方财政倾力扶持重点中学，牺牲大量的一般学校特别是边远山区学校也在所不惜。政府、教育行政部门和学校，特别是重点中学，把高考升学率每年提高若干个百分点做为奋斗目标。忠县历来是重庆各区县中的高考录取大县，升学人数从80年代初期的100人左右逐渐升至2000年的1400多人，这是忠县各级政府和全县人民20年来将心血倾注于教育结出的硕果。

　　贫困地区在地方财政极为紧张的情况下能获此成果实在让人感叹，他们不仅以贫困的财政勉强支撑起地方教育事业，而且每年还争先恐后地为全国各类高等学校输送生源，为国家培养高级人才的后备力量。

　　这些贫困地区虽然每年都有数以千计的学子奔向各大中城市的高校就学，但每年回到本地区的大学毕业生却不足十分之一，更少有外籍毕业生来当地工作。这些学子终于跳出农门到大城市去实现自己的理想，为经济发达地区贡献力量。而在现行的教育投资体制下，贫困地区将主要的教育资源用在了重点小学、重点中学来培养这些学子，因此可以说，他们走向大城市，使经济发达地区人才资源富集和经济的增长，在一定程度上是凝聚着贫困地区教育资源的结果。这便出现了这样一种矛盾局面：一方面贫困地区教育财政匾乏，另一方面贫困地区地方政府又以牺牲大量一般学校教育发展为代价努力向外输送人才，实则输送本地区有限的教育财政，结果正如当地民谣所传：“人才辈出，山河依旧”。投资办教育并未使贫困地区改变落后状况，而是在耗费贫困地区的财政资源，为发达地区作无偿贡献。

　　贫困地区为什么会出现上述矛盾现象？笔者认为有以下几个原因：

　　1．地方经济本身落后，财政来源极为有限。无法从根本上保证教育经费的落实和支撑教育事业的运转与发展这有历史的因素，有地理区位的因素，有地区文化观念的因素，也有国家发展战略重点等因素，致使这些地区的经济发展长期停留在低水平上徘徊。反映在教育上，自然就没有保证教育发展的“源头活水”。

　　2．“划分收支、分级包干”和“分级办学、分级管理”的教育投资体制很不利于贫困地区教育发展这种体制虽然消除了统收统支集中管理体制的一些弊端，有利于发挥地方政府投资办学的积极性，但也暴露出许多问题和不足。

　　由于过分强调依靠地方政府投资办教育的作用，忽视地区间客观上存在着发展差异和不平衡，使处于整个教育事业基础地位的基础教育的国民性和义务教育的普及性很难得到真正体现。相对于政府和社会教育资源充足的发达地区，现行体制并不利于贫困地区教育资源的筹集，也不符合基础教育大众化、民主化的基本宗旨。

　　3．教育成本意识缺乏，以不公平的教育成本分担方式要求落后地区的政府和个人独立承担教育成本“划分收支、分级包干”和“分级办学、分级管理”的体制实际隐含着“谁投资、谁受益”的市场经济资源配置和财富分配原则。但教育活动不是一般的经济活动，与一般经济活动相比，它的利益相对可分性很低，其产品的公共性则很强。因而，教育的投资者很难获取教育投资的效益，“谁投资、谁受益”的市场经济原则在教育上往往失灵。在贫困地区，出现的是一方面地方教育投资捉襟见肘，另一方面又倾力投资教育，为发达地区经济增长输送大学生这样的宝贵的人力资源。而发达地区没有支付任何教育成本，至少没有支付这些学生的全成本中的前期成本。然而，多年来从上至下都默许了这种不公平的教育成本分担方式；贫困地区地方政府也缺乏成本意识，为了求得本地区教育的虚假发展，还努力追求高升学率，一任本地区独立承担起发达地区无偿占去的那部分教育成本。在经济水平不能得到根本转变的情况下，贫困地区的教育财政便越发虚弱，其全民性、普及性和基础性教育发展难以为继。

　　认识以上三方面尤其是第二、第三方面的原因，将有助于寻求解决贫困地区教育经费匾乏问题的办法。

　　其一，尽管现在国家实施西部大开发战略，贫困地区的整体经济水平将会逐渐有所改变，然而西部大开发是一个长期工程，而且根本上离不开西部地区（也基本上是贫困地区）人口素质提高这个因素。同时，西部大开发也应最终表现在促进贫困地区的人的发展这个根本上。归根结底、贫困地区的经济发展实际上还是人的发展问题，是教育发展问题。这又回到教育投入的问题。在目前贫困地区基础薄弱、发展起步较晚的情况下，要求得教育发展的经济保证，不仅要挖内部潜力，更主要的还是要将贫困地区置于我们国家的全局，充分利用中央政府的宏观调控能力来获得在教育投资体制上的支持，进而改变多年来教育投资所获的效益被无偿转移到发达地区的状况。

　　其二，改变现有的教育投资体制，并不是要回到过去那种统收统支的老路上去，而是要在全国范围按各地区不同的情况，实行不同的投资体制：东部或其他发达地区采取现有体制，地方政府也基本上有实力负担地方教育；贫困地区则应该以中央政府的宏观调控为主，或者由较高级政府（至少省级政府）来调控，确保贫困地区教育发展所必须的教育经费。

　　其三，国家建立教育成本补偿制度，弥补贫困地区在教育投入上为发达地区所作的贡献。从世界范围看，贫困地区的资源流向发达地区，已是不可否认的事实，早已受到经济学家们的关注。如果说国家与国家之间的这种关系难以得到解决，那么在同一国家内部的不同地区之间的这种关系，通过中央政府的宏观调控是有可能得到改善的。这样的宏观调控可以由国家建立教育成本补偿制度来实施，即在贫困地区的教育投资来源中，建立一种发达地区对落后地区教育成本补偿部分的新体制，以进一步保证贫困地区的教育投入。

　　体制改革必然会触动不同利益集团的各自利益，但关键还是观念的转变、价值的取向和中央的态度与决心。笔者在此仅提出一些粗略看法：

　　1．认真研究全国不同地区的发展水平，建立科学的指标体系并区分出不同发展水平的地区类别分别区分出由中央直接宏观调控的发达地区和由省宏观调控的发达地区。

　　分别区分出由中央直接宏观调控的贫困地区（特困地区）和由省宏观调控的贫困地区。

　　以上的区分不能一刀切，应相对地和动态地将发达地区具体到以市级行政区为单位，贫困地区具体到以县级行政区为单位。

　　2．确立体制，立法保障颁行教育投资法，根据不同地区的不同发展水平建立不同教育投资体制。发达地区可以按原来的投资体制保持不变，贫困地区则分几种情况区别对待，实行不同渠道进行投资。

　　1）无论是中央宏观调控或省宏观调控的贫困地区，都保留和强化现行的投资体制，以明确地方政府的教育投资责任，真正按《教育法》中“教育经费预算单列”的规定，由县级或县级以上政府执行教育经费单独预算。

　　2）中央宏观调控的贫困地区，其教育投资除上述1）中本地区教育投资以外，还来自a.由中央直接宏观调控的教育投资；b.由中央直接宏观调控的发达地区对贫困地区的教育成本补偿；c.由省宏观调控的教育投资（省级的责任不能推卸，比例可以低一些）。

　　3）省宏观调控的贫困地区，其教育投资除上述1）中当地教育投资以外，还来自：a.由省宏观调控的教育投资；b．由省宏观调控的发达地区对贫困地区的教育成本补偿。

　　3．以税的方式确保宏观调控和成本补偿教育经费来源可以在中央宏观调控发达地区开征国家宏观调控教育税，以及对贫困地区的教育成本补偿税，汇总到中央财政，中央财政设立专门机构直接拨付到贫困地区。在省宏观调控的发达地区开征省宏观调控教育税以及对贫困地区的教育成本补偿税，汇总到省财政，省财政设立专门机构直接拨付到贫困地区。

　　在此，有关征税公平问题需进一步讨论。因为发达地区在已征各项税的总量上已经比贫困地区较多，如果再另外开征新税种，势必违背征税公平的原则，引起发达地区的不满。其实，从理论分析看，问题不是因为发达地区已缴纳的各种税的总额度大小而需要另征新税，额外增加税的总量，而是因为在税的总量构成中缺乏明确用于宏观调控教育和对贫困地区教育成本补偿的税项。时至今日，不仅纳税人缺乏这个意识，中央和省级政府也没有恰当名目的稳定经费来调控贫困地区的教育投资。为此，中央需重新整合现有税种，使其在对发达地区征税总量基本不变的情况下保证中央和省有能力实施调控，这才符合更高层次意义上的公平原则。从实践上看，用税的方式远比“扶贫”和“对口支援”政策、“义务教育专项资助”、“财政转移支付”等政策和带有慈善意义的“希望工程”的活动具有刚性，力度更大。

　　这种投资体制并不排斥多渠道筹集教育经费，它只是对政府投资这一主要渠道的强调。实施科教兴国战略，没有这样的教育投资体制作保障，在我国这样发展极不平衡的情况下就难以全面展开。这样的改革，能在“分灶吃饭”基础上兼顾“全国一盘棋”，使贫困地区教育经费有比较可靠的保障，弥补其教育财政资源流失，避免“扶贫”和“对口支援”政策的权宜性和不稳定性。在市场经济条件下充分发挥政府宏观调控能力，可以完善和重新整合我国教育资源的配置，配合国家“费改税”政策的推行，可以进一步促进教育投资行为的法律规范化。这种体制，克服了教育体制简单模仿经济体制改革中的权限下放而不顾教育的公共性及其利益相对可分性低的特点所出现的问题，也是解决长期困扰我国教育管理体制改革中集权与分权的矛盾而使之有效结合的有益尝试。